Preglasavanje umesto veta: Kako bi se promena odlučivanja u EU odrazila na rešavanje kosovskog pitanja?

Pitanje revizije načina glasanja u Evropskoj uniji, koja bi podrazumevala da se odluke o ključnim pitanjima umesto konsenzusom svih 27 država članica ubuduće donose kvalifikovanom većinom, tačnije, preglasavanjem, ponovo je aktuelizovana u evropskim forumima posle mađarske blokade za dodatnu pomoć Ukrajini. Ovakva promena u načinu funkcionisanja EU kada je reč o spoljnoj, bezbednosnoj i odbrambenoj politici, ali i u oblasti proširenja, smatraju sagovornici Kosovo onlajn, mogla bi da ide na ruku Prištini, jer bi u slučaju ovakvih reformi praktično bio ukinut nacionalni veto, pa samim tim i uklonjena blokada pet država članica koje ne priznaju Kosovo. Međutim, dodaju, put do ovakve radikalne izmene osnivačkih ugovora EU dug je i mukotrpan proces koji i sam zahteva - jednoglasnost.

Tačnije, za uklanjanje veta potrebno je da nijedna od članica ne uloži upravo pravo veta protiv toga, a teško da će se države EU tako lako odreći mogućnosti da na ovaj način mogu da utiču na kreiranje politika Unije i donošenje odluka u Briselu. Takođe, promena načina glasanja morala bi da bude ugrađena i u osnivačke ugovore EU, a procedura njihovih izmena je komplikovana. Sve zemlje moraju da ratifikuju promene temeljnih ugvora kod kuće, u svojim parlamentima, a u pojedinim slučajevima i na referendumu. 

Po sadašanjim pravilima, o ključnim pitanjima koja države članice smatraju osetljivim i najvažnijim odluke se donose isključivo jednoglasno. To se odnosi na spoljnu i bezbednosnu politiku, poreze, finansije, neke oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova, socijalne sigurnosti i zaštite, ali i politiku proširenja u delu koji se odnosi na krupnije korake, poput dodeljivanja statusa kandidata, otvaranja pretpristupnih pregovora ili prijema nove članice.

Da bi se usvojile one o kojima se glasa kvalifikovanom većinom, važno je da se saglasi 55 odsto zemalja, što je uglavnom oko 15 od 27, pod uslovom da to predstavlja 65 posto od ukupne populacije Evropske unije. Kod ovakvog načina donošenja odluka, postoji mehanizam takozvane "blokirajuće manjine". To znači da najmanje četiri države članice, koje čine više od 25 odsto stanovništva EU mogu da blokiraju donošenje odluke.

Devet zemalja članica EU već je zatražilo promenu temeljnog ugovora u delu koji se odnosi na glasanje. S druge strane, Evropski parlament je tesnom većinom usvojio rezoluciju kojom bi se, kako navode autori, konačno stalo na put nacionalnom vetu.

Ove inicijative, kažu naši sagovornici, sva je prilika, ostaće na nivou debata, bar u narednoj godini koja je izborna, jer se u junu glasa za novi izbor Evropskog parlamenta.

To znači da su male šanse i da se u narednom periodu na dnevnom redu evropskih institucija nađe i pitanje dodeljivanja statusa kandidata za članstvo Kosova u EU, na šta pozivaju iz Prištine, naročito nakon što je na poslednjem samitu Evropskog saveta sredinom decembra Ukrajini i Moldaviji dato "zeleno svetlo" za početak pretpristupnih pregovora. Štaviše, teško da će se status kandiata za Kosovo naći na agendi sve dok postoji prepreka u pet država EU koje ga ne priznaju, jer Brisel nije rad da se po još nekom pitanju demonstrira nejedinstvo u njihovim redoima, do čega bi u ovom slučaju gotovo izvesno došlo.

Tog stava je i istraživač u Centru za evropske politike Miloš Pavković, koji za Kosovo onlajn naglašava da se u politici proširenja do sada isključivo odlučivalo jednoglasno. 

"Zato se i kandidatura Kosova za članstvo u EU koja je podneta u decembru prošle godine još nije našla ni na agendi Evopskog saveta. Ona još nije došla do glasanja upravo zbog protivljenja pet država članica koje ne priznaju Kosovo. Pri tom, Savetom je u proteklom periodu predsedavala Španija, koja ne priznaje Kosovo, u narednom periodu to će biti Belgija, koja će imati pune ruke posla oko organizovanja izbora za Evropski parlament i diskusija o promeni procesa odlučivanja u samoj EU. Tako da perspektiva odlučivanja o Kosovu u nekom kratkoročnom periodu nije realna", smatra Pavković. 

Ističe da su predlozi da se unese glasanje kvalifikovanom većinom u spoljnu i bezbednosnu politiku EU, kao i u politiku proširenja, svakako nešto što godi vladi u Prištini, pre svega što u tom slučaju ne bi više bilo prava veta za pet država članica koje ne priznaju Kosovo, pa bi bilo moguće preglasavanje i po pitanju kandidature i budućeg članstva Prištine u EU. 

Ukazuje da i po trenutnoj proceduri u oblastima gde se primenjuje glasanje kvalifikovanom većinom postoji tzv. blokirajuća manjina. Odnosno, da minimum četiri države koje predstavljaju bar 35 odsto stanovništva EU mogu da blokiraju odluke koje se donose kvalifikovanom većinom. 

"U slučaju glasanja oko Kosova, ukoliko bi se promenio sistem odlučivanja, pet država članica koje ga ne priznaju ne bi mogle da blokiraju takvu odluku tzv. blokirajućom manjinom. Dakle, trebalo bi da se tome usprotivi još država", objašnjava naš sagovornik. 

Povodom poziva Prištine da se Kosovu dodeli status kandidata za EU, Pavković kaže da ni tu stvari neće ići glatko.

"Kandidatura Kosova za članstvo u EU je veoma specifična jer ono ima nedefinisan status, EU ima tu tzv. politiku neutralnosti prema Kosovu. EU kao organizacija ne priznaje Kosovo kao državu. A u Ugovor o EU kaže da "evopska država može postati članica". Prateći taj član, onda EU ne bi trebalo da odobri kandidaturu Kosova, ali imajući u vidu pregovore o normalizaciji odnosa i posebno Ohridski sporazum koji otključava vrata članstvu Kosova u svim međunarodnim organizacijama, u kontekstu toga treba i posmatrati i kandidaturu Kosova", navodi on. 

Naglašava da iz ove perspektive ne treba očekivati brzu odluku EU u vezi sa evropskom budućnošću Kosova.

"Male su šanse da kratkoročno Kosovo dobije status kandidata za članstvo u EU. Mislim da će strategija EU biti da odlaže glasanje i odluku o kandidaturi sve dok se implementiraju sporazumi iz dijaloga, pa tek onda nakon toga kao nagrada za implementaciju može doći i potencijalno glasanje. Ali to je u nekom srednjeročnom ili dugoročnom periodu, kratkoročno ne očekujem da će Kosovo dobiti zeleno svetlo za status kandidata", kaže Pavković.  

Na pitanje koliko je ralno da uopšte dođe do reforme procedura glasanja u EU jer je i za to potreban konsenzus, odnosno da za to glasa svih 27 država članica, Pavković kaže da bi se zemlje vrlo teško odlučile na tako nešto, da prihvate da se odreknu prava veta u politikama EU u kojima ga trenutno imaju.

"Pregovori oko promene načina odlučivanja i osnivačkih ugovora, ukoliko do njih uopšte dođe, biće veoma dugotrajni i mukotrpni i svakako ne treba očekivati da će se taj proces desiti preko noći. To će biti predmet teških rasprava među državama članicama i za sada deluje da će biti vrlo teško da se države tek tako odreknu prava veta koje imaju", ističe Pavković.

Izmene načina odlučivanja u Briselu kako bi se ubuduće umesto konsenzusom odluke donosile kvalifikovanom većinom proces je koji je izuzetno važan za funkcionisanje Evropske unije, a posebno za proces proširenja i odlučivanje o odnosima Srbije i Kosova, kaže za Kosovo onlajn Jelica Minić, predsednica Evropskog pokreta u Srbiji. Međutim, ukazuje da će takva reforma neizbežno morati da potraje i da će to pitanje aktuelna briselska administracija verovatno prepustiti novim sazivima Evropskog parlamenta, Evropske komisije i Evropskog saveta, s obzirom na to da sledećeg juna slede izbori za institucije EU. 

"To je metoda koja je vezana za spoljnu i bezbednosnu politiku EU i to već kruži već izvesno vreme u Uniji, nije nova stvar, i u francusko-nemačkom papiru o reformama EU i procesu proširenja, to se javlja kao jedno od ključnih pitanja. Međutim, to neizbežno mora da potraje zato što će to moći da sprovodi tek novi sastav Evropske komisije, EP i Evropskog saveta. To svakako neće, bar je verovatnoća minimalna, raditi institucije koje su praktično u odlasku. S obzirom na to da izbori slede u junu ne verujem da bi se bilo ko sada prihvatio toga da na brzinu sprovodi neke suštinske reforme u EU", kaže Minić.

Ona ističe da smo već videli da su, kada se problem pojavi, počela da se primenjuju pragmatična rešenja.

"Kao što je čuvena Orbanova kafa kada se odlučivalo o otvaranju pristupnih pregovora sa Ukrajinom i Moldavijom. I možemo očekivati da bude tih kreativnih rešanja u međuvremenu, ali svakako to neće biti definitivno rešenje dok se ne promene najvažniji dokumenti EU. To nije jedina reforma, postoji čitava lista, ali ona je vrlo važna za odlučivanje o odnosima Srbije i Kosova i odlučivanje o budućnosti Kosova", navodi Minić. 

Promena načina odlučivanja u EU kojom bi bilo ukinuto pravo nacionalnog veta teoretski bi išla na ruku Kosovu i otklonila bi blokadu pet država članica EU koje ga ne priznaju, smatra ona.

"Bilo bi dobro da se do tog trenutka, a to će sigurno trajati najmanje godinu dana, ipak nađe neki modus vivendi između Srbije i Kosova. U suprotnom, Srbi će masovno odlaziti sa Kosova, jer su izloženi svojevrsnom teroru i pritisku od vlasti u Prištini. Nažalost, tu se ne pojavljuje neka spremnost da se Srbi suštinski integrišu. To je više, preko serije incidenata, pritisak na njih. S druge strane, iz Beograda se odlučuje kako će oni da žive na Kosovu. Ne može Beograd bolje od njih to znati. Srbima na Kosovu se ne daje prostor da oni kreiraju najbolji način za svoj opstanak, najbolji način za odnose sa Prištinom, pre svega. Ako to tako potraje, rezultat će biti vrlo nepovoljan, jer moramo biti svesni toga da je 2010. bilo 120 hiljada Srba na Kosovu, a danas ih ima 80 hiljada", ističe Minić. 

Kada je reč o mogućnosti da Kosovo u 2024. dobije statusa kandidata za članstvo u EU, na šta ponovo pozivaju predstavnici Prištine nakon što je dato "zeleno svetlo" Ukrajini i Moldaviji za početak pristupnih pregovora, Minić pretpostavlja da će to dosta biti vezano i za to kako će se dalje odvijati dijalog, odnosno implementacija sporazuma. 

"Tu sad nema mnogo više priče o dijalogu neko o implementaciji. Mislim da će dosta od toga zavisiti, jer zašto bi se, uslovno rečeno, favorizovalo Kosovo, zašto bi mu se izlazilo u susret ukoliko se potpuno ignoriše ono što je prihvaćeno. A to je novi Briselski sporazum iz februara i plan implementacije iz Ohrida. Mislim da će odnos prema sprovođenju tih dokumenata veoma uticati i na odnos EU i prema Kosovu i prema Srbiji", kaže naša sagovornica. 

Predsednica Evropskog pokreta dodaje da je, posle Banjske, Srbija bila prinuđena da učini nekoliko koraka.

"Pre svega, rešeno je pitanje u vezi sa elektroenergetskim sistemom, nema nikakvih komentara na uvođenje kosovskih tablica za motorna vozila, prihvaćeno je da se organizuju izbori. Sad kosovska strana odugovlači, ali to su sve koraci koji pokazuju neki napredak. Međutim, to je svojevrsna iznudica, jer je incident u Banjskoj pokazao koliko je sve osetljivo, ranjivo i opasno", ukazuje Minić. 

S druge strane, profesor Fakulteta političkih nauka Slobodan Samardžić kaže da je gotovo nemoguće da dođe do reforme Evropske unije koja bi podrazumevala promenu sistema odlučivanja, po kojem bi se odluke o ključnim pitanjima iz spoljne i politike proširenja ubuduće donosile preglasavnjem, a ne konsenzusom svih 27 država članica. On ukazuje da će Kosovo teško doći do statusa kandidata za članstvo u EU zbog pet država Unije koje ne priznaju njegovu nezavisnost.

Samardžić za Kosovo onlajn navodi da EU ima dosta problema sa funkcionisanjem poslednjih 15-ak godina, a da je priča o reformama sistema odlučivanja, koja je ponovo aktuelizovana duga u prošlost. Ukazuje da je Osnivački ugovor EU koji i danas važi donet je 2009, da je prevaziđen, naročito u vreme krize i načina kako se ona rešavala. 

"Oni sad razmišljaju o promeni ugovora u oblasti odlučivanja, ali pre svega za zajedničku spoljnu, bezbednosnu i odbrambenu politiku. Tu imaju veliki problem sa načinom odlučivanja gde se traži jednoglasnost za ključne odluke, a kvalifikovana većina za tzv. akcije koje se sprovode na osnovu odluke donete konsenzusom. Komplikovana je Unija zaista i to sprečava njenu efikasnost u spoljnoj, bezbednosnoj i odbrambenoj politici. A pošto je to postala najvažnija politika EU, na njenu veliku štetu, oni prosto traže način efikasnijeg odlučivanja", kaže Samardžić, koji smatra da u toj stvari EU i nema nezavisnost već zavisi od politike SAD i Natoa. 

Sam postupak izmene procedure odlučivanja je, navodi on, jako komplikovan i traži promenu Osnivačkog ugovora EU. Podseća da su takve promene vršene između 1987. i 2009. godine najmanje pet puta. Tada je, dodaje, postojao bazični konsenzus za promene i njih je bilo relativno lako napraviti, premda, ta procedura podrazumeva međuvladinu konferenciju koja traje najmanje godinu dana. Nju saziva Evropski savet, a obavlja je Savet ministara opštih poslova, uključeni su svi organi, organizacije, instituti, javno mnjenje i tek se onda donosi odluka o promeni. 

"Ovaj ugovor koji je donet 2009. godine kao da je skamenjen. Oni se boje da pokrenu postupak promene zato što nemaju konsenzus oko mnogih stvari, i oko spoljne, bezbednosne i odbrambene politike. To je priča koja traje dugo, u poslednje vreme je intenzivirana, ali ona nema efekta. Oni neće postići konsenzus veoma dugo, imaju oni i važnijih stvari, a ovo je nametnuto od strane SAD i Natoa kao važna tema, zbog rata Rusije sa Ukrajinom. EU imaju problem funkcionisanja i u vitalnim oblasti, ekonomija, energetika... To je jedan sistem u dubokoj krizi koju teško prevazilaze jer se tromo odlučuju na promene, jer promene podrazumevaju konsenzus 27 država članica. To je govotovo nemoguće", ubeđen je Samardžić.

Kada je reč odlukama koje se tiču Kosova tu je, ukazuje Samardžić, potreban konsenzus svih 27 država članica. 

"Pet država članica je u statusu nepriznavanja Kosova. I samo jedna od njih, a pogotovo pet, mogu da zadrže neke važne odluke. One to ne čine, da ne bi zbog tih stvari imale interne konflikte. Ali, ako bi se odlučivalo o jako važnim temama, kao što je otvaranje pristupnih pregovora tzv. Kosova sa EU, tu bi već morao da postoji konsenzus. Taj spozumum koji vodi ka tome, mora biti potpisan ne samo od Brisela i zemlje koja pretenduje, nego i od svih 27 država članica. Tu oni konsenzus ne bi nikada postigli i to bi blokiralo stvari", smatra Samardžić.

Po njemu, politika EU prema Kosovu je politika koja ne vodi mnogo računa o pravnim pravilima, pogotovo međunarodnog prava. Podseća da je Euleks ispred EU na Kosovu bio zadužen za vladavinu prava, ali da tu nisu ništa uradili i da su tamo sada prisutni kao posmatrači. 

"Politika EU na Kosovu je podbacila potpuno. Pre svega u ekonomskoj oblasti, jer je po Rezoluciji 1244 EU je imala zadatak obnove Kosova. Međutim, Kosovo ne samo da nije ekonomski obnovljeno, to je najsiromašnija oblast Evrope, iz koje se stanovništvo seli i živi samo od dotacija iz inostranstva i krivih trgovinskih politika i procesa kao što je šverc ljudi, droge, oružja. Tako da Unija tu ne stoji dobro, a nema snage da se iznutra reformiše", navodi on.

Na pitanje kolike su šanse da Kosovo dobije status kandidata za EU, imajući u vidu da ga pet država članica ne priznaje, i šta bi eventualna promena u načinu odlučivanja u okviru Unije značila u ovom kontekstu, Samardžić ukazuje:

"U slučaju Kosova, status kandidata se ne može dodeliti zbog ovih država koje ne priznaju Kosovo, jer bi se taj ugovor o Stabilizaciji i pridruživanju morao potpisati sa svima. Doduše, on postoji, on je potpisan sa Kosovom od strane EU pre pet-šest godina, ali on nije istovetan dokumentima koje EU ima sa Srbijom, Severnom Makedonijom ili Crnom Gorom, prethodno sa Poljskom, Češkom i ostalima. U slučaju Kosova, on ima posebna poglavlja koja se tiču posebnog slučaja i ne odnose se, recimo, na političku saradnju. Jedino pod tim uslovom je pet zemalja dozvolilo taj potpis. To je kvazisporazum za pridruživanje, tako bi verovatno bilo i za kandidaturu, sa nekim teškim rezervama ovih zemalja".

Po Samardžiću, to sve može da zavlači pažnju javnosti koja "jedva očekuje sreću i dobar život u slobodnoj i bogatoj Evropi, ali faktički to ne pomera stvari ni za jotu napred".

"Ako Amerika naredi, može da se desi i da Kosovo dobije status kandidata, eto u tom je položaju EU. Ako Nato kaže treba nam to zbog naših ciljeva svetskih, to može da se desi. Ali onda to više nije Evropska unija", zaključuje Samardžić.

Profesor na Katedri za međunarodno pravo na Univerzitetu u Prištini Besfort Recaj kaže da bi izmene osnivačkih ugovora Evopske unije koje bi uključile i uvođenje glasanja kvalifikovanom većinom umesto sadašnjeg konsenzusa svih 27 članica, odnosno ukidanje prava veta, mogle da potraju do 2030. godine i da se nada da će do normalizacije odnosa Srbije i Kosova doći mnogo pre nego što se u EU uspostave nove reforme.

Recaj za Kosovo onlajn objašnjava da su osnovni aranžmani za procese donošenja odluka u EU propisani Lisabonskim ugovorom koji je obavezan za članice, a jedini način da se izmeni sistem glasanja unutar EU je formalna izmena odredbi trenutnog Lisabonskog ugovora. 

"Evropski parlament, u skladu sa članom 48 Ugovora o Evropskoj uniji, već je zatražio od Evropskog saveta da sazove konvenciju koja bi formalno pokrenula proces izmene osnovnih ugovora. Očekujem da će ovo početi 2024. godine. EP već preporučuje važne institucionalne i pravne izmene, među kojima je proširenje oblasti gde se odluke donose kvalifikovanom većinom, uključujući zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku EU, kao i međukorake u procesu proširenja, što je veoma pozitivan znak ako bude odobreno", kaže Recaj.

Ukazuje da je reč o dubokim izmenama ugovora EU što je dugotrajan proces koji će verovatno potrajati godinama pre nego što se završi, kada bude ratifikovan od strane svake države ugovornice pojedinačno. 

Na pitanje da li bi ovakve promene mogle da utiču i na status kandidata Kosova za članstvo u EU, s obzirom na to da ga sada ne priznaje pet država članica, Recaj ukazuje da se "nada se da će normalizacija odnosa između Kosova i Srbije biti završena do tada, jer naši ljudi nemaju vremena da čekaju završetak ovog procesa revizije".

"Nadam se da će normalizacija odnosa između Kosova i Srbije dogoditi mnogo pre nego što se u EU uspostave nove reforme, što može potrajati sve do 2030. godine, u zavisnosti od agende revizije i osetljivih pitanja koja treba rešiti. EP je zatražio veoma široku i ambicioznu agendu, što znači da bi kompromis mogao potrajati duže. U svakom slučaju, revizija ugovora EU očekuje se da igra pozitivnu ulogu u procesu proširenja", navodi Recaj.