Kvalifikovana većina umesto konsenzusa u EU - mač sa dve oštrice?

Svaka država članica Evropske unije može da zaustavi odluku svih ostalih – upravo taj mehanizam, koji je decenijama u samoj srži evropskog odlučivanja, mogao bi da bude promenjen, jer je 11 članica EU zatražilo je da se razmotri prelazak sa jednoglasnog na odlučivanje kvalifikovanom većinom. Sagovornici Kosovo onlajna procenjuju da bi takva mera odgovarala Srbiji u kontekstu ubrzanja evrointegracija i lakšeg otvaranja klastera bez blokada, ali da bi sa druge strane, mogla da oslabiti zaštitu koju Beograd ima od strane pet zemalja koje ne priznaju Kosovo.

Piše: Katarina Saičić

Inicijativa dolazi u trenutku kada su podele među članicama više puta otežavale zajedničko delovanje Brisela, posebno kada je reč o ratu u Ukrajini, sankcijama i drugim spoljnopolitičkim pitanjima. Potpisnice su Austrija, Belgija, Danska, Finska, Francuska, Nemačka, Luksemburg, Holandija, Rumunija, Španija i Švedska. 

Za zemlje koje su stale iza ove inicijative, konsenzus ostaje važan princip, ali, kako navode, ne bi trebalo da bude pretvoren u instrument kojim jedna ili nekolicina država mogu da blokiraju zajedničku odluku cele Unije.

Kvalifikovana većina u Savetu EU inače znači da za odluku treba da glasa najmanje 55 odsto država članica – trenutno 15 od 27 – koje istovremeno predstavljaju najmanje 65 odsto stanovništva EU.

Bez roka za glasanje

Za sada, međutim, nema odluke o ukidanju veta. Reč je o političkoj inicijativi i pozivu da se pronađu načini za efikasnije odlučivanje. Promena pravila glasanja bila bi znatno složeniji proces od same deklaracije 11 država i otvorila bi jedno od najosetljivijih pitanja evropske integracije – koliko nacionalnog suvereniteta članice žele da zadrže kada je reč o zajedničkoj spoljnoj i bezbednosnoj politici.

Ne postoji neposredan rok niti je odluka već na dnevnom redu o kojoj bi se sada glasalo.

Lisabonski ugovor već omogućava tzv. „paserele“ klauzule, kojima se u određenim oblastima jednoglasnost može zameniti kvalifikovanom većinom bez formalne izmene ugovora. Ali i za aktiviranje takvog mehanizma postoje veoma visoki politički uslovi – u određenim slučajevima potrebna je jednoglasna saglasnost država članica.

Inicijativu pokrenule najsnažnije zemlje

Istraživač Instituta za evropske studije u Beogradu Petar Ćurčić smatra da nije izvesno da će EU uspeti da reformiše sistem odlučivanja budući da male zemlje vide svoju moć upravo u mogućnosti da jednim glasom blokiraju inicijative koje im ne odgovaraju.

„Ta inicijativa je došla od najvećih i najznačajnijih zemalja i njihov utjicaj je zaista takav da može da pretežno doprinese promeni politike. Međutim, imate male evropske zemlje koje svoju moć vide upravo u tome, u toj mogućnosti da sa jednim glasom blokiraju inicijative i podignu sopstveni spoljno-politički fenomen. Imali smo fenomen Viktora Orbana koji je to vrlo često koristio“, rekao je Ćurčić za Kosovo onlajn.

Kaže da iza inicijative 11 članica EU da se u pojedinim pitanjima omogući donošenje odluka kvalifikovanom većinom umesto konsenzusom stoje dva razloga - pitanje odbrane Europske unije, odnosno njeno naoružavanje i paket sankcija Rusiji, a sa druge strane pitanje evropskih integracija.

„Bugarska godinama blokira godinama Severnu Makedoniju i zato ne verujem da bi se Bugarska tako lako odrekla tog prava. I koristiće ga uvek da utiče na ostale zemlje članice. U tom smislu, dva su razloga zašto je ova inicijativa pokrenuta. Međutim, moramo imati u vidu da je malo verovatno da će do promena doći u kratkom vremenskom periodu. Za to se moraju  saglasiti sve zemlje, to zahteva određenu proceduru. U krajnjoj liniji, u nekim stvarima je uvedena prosta većina, pa Evropska unija polako usvaja to, druge članice prihvataju ili ne prihvataju. Imamo u toj inicijativi koja je pokrenuta nešto što se zove konstruktivna apstinencija od glasanja. To bi trebalo da bude mera koja treba da se uvede. Međutim, u praksi, hajde da vidimo da li će zaista do takvih promena i doći. EU ima 27 zemalja članica, to je jedan veliki mehanizam. Dok se svi oni usklade, njima treba vremena“, objašnjava Ćurčić.

Na pitanje da li bi novi način odlučivanja mogao da se odnosi na odluke u vezi sa proširenjem ili otvaranjem klastera, odgovara da je to upravo jedan od razloga zašto se ova inicijativa i pokreće. Dodaje, međutim, da Srbiji iz drugih razloga Klaster 3 još nije otvoren, budući da to blokiraju baltičke i skandinavske zemlje zbog pitanja Rusije, a Hrvatska, Bugarska, Holandija i Belgija iz nekih svojih razloga.

„U krajnjoj liniji, mislim da neće menjati temeljne stvari, a to je da se o članstvu u EU neće odlučivati prostom većinom, već da mora da postoji konsenzus svih članica. Meni se čini da je nerealno očekivati da bi ove promene mogle da dođu u brzom roku, dakle da se uvede prosta većina oko pitanja pregovora i proširenja, zato što je to stvar oko koje su se već decenijama usklađivale sve zemlje članice. Nije realno očekivati da bi u proširenju mogao da se uvede princip proste većine. Možda ga uvedu za neka druga spojno-politička pitanja“, naveo je Ćurčić.

Upitan da li bi novi princip odlučivanja bio opasan ako se radi o evropskim integracijama Kosova, budući da pet zemalja članica EU ne priznaje kosovsku nezavisnost, Ćurćić ocenjuje da će pitanje Kosova ostati u ovim okvirima u kojima se i sada nalazi.

„Evropska unija ne može da menja temeljno svoje stavove. Većina članica EU priznaju nezavisnost Kosova, a s druge strane imamo tih pet koje dosledno ne priznaju. Mislim da u tom smislu pitanje Kosova još ostaje u ovim okvirima u kojima je sada gde će, u suštini, Evropa da vodi svoju politiku pregovaranja i biće moderator u dugim pregovorima između Beograda i Prištine”, zaključio je Ćurčić.

Neslaganje među članicama

Uvođenje glasanja kvalifikovanom većinom u pitanjima koja se odnose na Zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku EU moglo bi značajno da ograniči mogućnost pojedinačnih članica da blokiraju zajedničke odluke EU, kaže za Kosovo onlajn bivši diplomata Albert Prenkaj, ali napominje da bi moglo doći do neslaganja i među državama koje su predložile tu promenu, posebno kad je u pitanju otvaranje klastera u pregovaračkom procesu.

Prenkaj ukazuje da su dosadašnje ključne odluke Evropske unije uglavnom donošene konsenzusom, podsećajući da je bivši mađarski premijer Viktor Orban blokirao kredit od 90 milijardi evra za Ukrajinu, čime je zaustavljena važna pomoć toj zemlji.

Navodi da se visoka predstavnica za spoljne poslove i bezbednosnu politiku Kaja Kalas suočava sa neslaganjima većih članica kada je reč o reformi spoljne, ali i odbrambene politike EU, te da se u nekoliko navrata pojedine članice, kao i visoki zvaničnici u Briselu, nisu slagali sa javnim stavovima Kalas.

„Države centralne i severne Evrope - Francuska, Nemačka, Holandija, Belgija i Austrija, kao i skandinavske zemlje Danska, Švedska i Finska, zajedno sa Španijom i Rumunijom - iznele su u pismu pet predloga za reformu odlučivanja. Među njima se, između ostalog, insistira na prelasku sa mogućnosti blokiranja odluka vetom na princip ´konstruktivnog uzdržavanja´, kao i na primeni takozvane klauzule ´pasarele´ koja omogućava Evropskoj uniji da promeni način odlučivanja bez formalne izmene osnivačkih ugovora“, objašnjava Prenkaj.

To bi, dodaje, između ostalog, moglo omogućiti primenu glasanja kvalifikovanom većinom u određenim oblastima spoljne i bezbednosne politike.

„Glasanje kvalifikovanom većinom već se primenjuje u velikom broju oblasti odlučivanja EU, a Lisabonskim ugovorom dodatno je proširena njegova primena, naročito u oblastima pravosuđa i unutrašnjih poslova, kao i u pojedinim aspektima ekonomskog upravljanja i usklađivanja javnih politika. Međutim, kada je reč o osetljivim oblastima, kao što su oporezivanje, izmene osnivačkih ugovora i ključne odluke u okviru Zajedničke spoljne i bezbednosne politike (ZSPB), konsenzus i dalje predstavlja osnovni princip odlučivanja. Iako je aktuelna rasprava o mogućem prelasku na glasanje kvalifikovanom većinom u okviru ZSBP putem klauzule ´paserela´, takva promena još nije uspostavljena kao opšte pravilo“, konstatuje Prenkaj.

To se, dodaje, može odnositi na pitanje zabrane povezivanja „nepovezanih pitanja“ sa predmetom o kojem se odlučuje, kao i na poštovanje načela „iskrene saradnje“ između država članica Evropske unije.

„To bi moglo biti posebno značajno u kontekstu eventualnog otvaranja novih klastera u pristupnim pregovorima sa državama kandidatima, kao što su Crna Gora, Albanija, Srbija i druge zemlje Zapadnog Balkana“, napominje Prenkaj.

Kada je reč o Kosovu, Prenkaj podseća da Priština još uvek čeka da Evropska komisija sprovede sveobuhvatnu procenu u okviru procesa evropskih integracija.

Revizija Lisabonskog sporazuma

Ukoliko Evropska unija usvoji princip da se odluke donose kvalifikovanom većinom, a ne konsenzusom, to će značiti reviziju Lisabonskog ugovora, odnosno reviziju EU, ukazao je karijerni diplomata Zoran Milivojević. 

„Ukoliko se to usvoji, to znači reviziju Lisabonskog ugovora, reviziju Ustava Evropske unije, jer dovodi u pitanje ravnopravnost zemalja članica“, rekao je Milivojević za Kosovo onlajn.

On objašnjava da je inicijativa da se u pojedinim pitanjima omogući donošenje odluka kvalifikovanom većinom umesto konsenzusom izraz aktuelne situacije - dominacije geopolitičkih interesa u odnosu na ono što je do sada bila EU i problema sa kojima je EU suočena u politici proširenja.

„Suočena je sa dva problema. Jedan je problem funkcionisanja, drugi odlučivanja. U dominaciji geopolitike se pokazalo da jedan i drugi problem dovode u pitanje dominantnu politiku, naročito po pitanju Ukrajine. Poznat je mađarski slučaj, ali nije jedini. Naprosto, EU zbog dominacije geopolitike zanemaruje te reformske procese unutra i ovo je pokušaj da se jednim iznuđenim rešenjem omogući funkcionisanje i odlučivanje u funkciji geopolitike koja sad dominira“, rekao je Milivojević.

Ipak, smatra da će tu nastati problem, jer je pitanje da li će i druge zemlje to prihvatiti, jer to dovodi u pitanje ravnopravnost, odnosno osnovne principe na kojima počiva Evropska unija - ravnopravnost i jednoglasnost oko onih ključnih stvari, poput budžeta ili politike proširenja i prijema novih članica.

Kaže da će, ukoliko se eventualna promena odrazi i na politiku proširenja, to najbolje testirati Crna Gora. 

„Videli smo kako je to prošlo sa Islandom. Island je već odlučio referendumom da ostane suveren, da ne ulazi u taj rizik. Takva promena znači reviziju politike proširenja, jer ulazak pod ovim uslovima nije punopravno članstvo, već je reducirano članstvo koje podleže onome što je dominantno sad - geopolitički interesi i gde bi onda buduća politika proširenja trebala da bude fazna, na odložen rok, bez prava glasa i tako dalje“, ocenjuje naš sagovornik.

Zato navodi da je u pitanju dvostruki izazov - za Uniju i za zemlje kandidate.

„Za EU - šta onda znači politika proširenja i koliko se odstupa od osnovnih principa i stavova, jer Lisabonski ugovor podrazumeva prijem sa punopravnim članstvom . Da li EU ulazi i u reviziju osnovnih dokumenta. Drugo, izazovi su i za zemlju kandidata - da li pristaje na to da se u startu odrekne ravnopravnosti. Da li je to pravo glasa ili šta god, ali u svakom slučaju ravnopravnosti. U slučaju Srbije je to još daleko, zato što se prema Srbiji primenjuju politički uslovi, a ne suštinski uslovi. Prema tome mi smo u toj situaciji i politički uslovi koji se nameću Srbiji su u suprotnosti sa državnim i nacionalnim interesima. Tako da mi ostajemo u situaciji status ´quo ante´, kao i do sada“, rekao je Milivojević.

U slučaju Srbije, dodaje da otvaranja klastera nije suštinsko i nije vezano za klasičan princip i proceduru prijema, već je vezano za političke uslove. 

„Kako sada stoje stvari, Srbija nema nameru da se odriče dva ključna elementa, koji su deo političkih uslova - Kosova i Metohije i neuvođenja sankcija Ruskoj Federaciji“, kazao je Milivojević.

Prijem Srbije na dugom štapu

Na pitanje da li bi ova mera mogla biti opasna s obzirom da pet članica EU ne priznaje Kosovo, Milivojević navodi da se tu dolazi na teren poput onog u Savetu Evrope, gde se odlučuje dvotrećinskom većinom. Dodaje da je za Srbiju uslov napredak u poglavlju 35, koje kao i poglavlja 23 i 24 ima suspenzivnu klauzulu - ako nema napretka u toj oblasti, ne napreduje se uopšte.

„Pitanje prijema Srbije je na dugom štapu, nije izvesno da li će Srbija doći pod tim uslovima u poziciju da se razgovara o pristupnom ugovoru. Ja u to nisam uveren kako sad stoje stvari, prema tome na Srbiju ovo još nije primenjivo. Primenljivo je u jednom pragmatičnom smislu vezano za ideju koju su Aleksandar Vučić i Edi Rama svojevremeno izneli kao pristup šengenskom prostoru zbog slobode kretanja, roba, usluga, ljudi, kapitala i pristupa tržištu kao jedno pragmatično rešenje koje bi moglo da bude tako i tretirano, ali izuzeto od procedure za punopravno članstvo“, rekao je Milivojević.

Prelazak na glasanje kvalifikovanom većinom umesto konsenzusa bi u Evropskoj uniji mogao bi da bude povoljan za evrointegracije Srbije i otvaranje klastera, ali bi sa druge strane, ta kvalifikovana većina, kada su u pitanju odluke o Kosovu, uvek bila na strani zemalja koje podržavaju Prištinu, izjavio je Mijat Kostić iz organizacije Novi treći put.  

Kostić ocenjuje da je u dosadašnjem načinu glasanja najveći problem bio što jedna zemlja može da blokira donošenje ključnih odluka, što se videlo na primeru sankcija Rusiji ili upućivanja vojne pomoć Ukrajini. 

„Ono što postoji već u sadašnjem sistemu jeste i ta klauzula ´pasarele´. Možete, ukoliko se takođe jednoglasno odluče zemlje, da izglasate da pređete sa konsenzusa na glasanje kvalifikovanom većinom, što onda znači da bi se u toj situaciji moglo glasati tako da postoji dupla većina, a to je da 55 odsto zemalja članica, koje čine 60 odsto stanovništva EU da bi izglasale neki predlog“, kazao je Kostić za Kosovo onlajn.

Problem jednoglasnost

Problem je, međutim, što i prelazak na donošenje odluka kvalifikovanom većinom mora biti usvojen jednoglasno, što znači da članica koja je blokirala neku odluku, može blokirati i odluku da se pređe na novi način glasanja.

Predložena reforma bi, objašnjava, upravo i sprečila konstantno blokiranje i mogućnost da zemlja zbog nekih svojih interesa koje nisu suštinski vezane za konkretnu odluku, tu odluku blokira. Kao primer navodi Mađarsku koja je, kaže, zbog „ličnih“ odnosa sa Ukrajinom i sankcija pojedinim mađarskim preduzećima u Ukrajini, jednostavno blokirala pomoć Kijevu. 

„Da bi se to sprečilo, verovatno bi prelazak na glasanje kvalifikovom većinom jednostavno smanjio ucenjivački kapacitet samih država i omogućio bi da se neke stvari koje se tiču humanitarne pomoći, vojne pomoći i generalno odluke o spoljnoj politici donesu na način da nijedna država ne može da blokira. Postoje tu različiti predlozi. Osim kvalifikovane većine, takođe postoji moment apstinencije - da država može da apstinira, ali da to ne bude veto, nego da ona jednostavno nije glasala za neku odluku i da onda toj odluci ne mora se povinuje. Svi ti predlozi su deo šire priče o centralizovanom donošenju odluka i o tome da se politički spreči ucinjivački kapacitet pojedinačnih zemalja, da se donošenje odluka politički centralizuje i olakša da EU deluje kao politička celina, a ne kao neki skup konfederalnih zemalja“, objasnio je Kostić.

Na pitanje da li ovaj način odlučivanja može da se odnosi i na odluke u vezi sa proširenjem i otvaranjem poglavlja, Kostić kaže da je to svakako jedno od pitanja.

„Klaster 3 nije otvoren, zato što su određene zemlje glasale protiv iz različitih razloga. Baltičke zemlje, jer su smatrale da se Srbija nije uskladila sa spoljnom i bezbednosnom politikom Evropske unije. Hrvatska - zbog graničnog spora sa Srbijom. I vidimo da u toj situaciji, čak i da su neke reforme možda postignute, jedna država ima pravo veta da vam onemogući otvaranje klastera. Ukoliko bi se prešlo na kvalifikovanu većinu, ne bi mogla jedna mala zemlja da blokira i da stavlja veto. U suštini, kada bi se prešlo na takav način glasanja, pogotovo za otvaranje poglavlja i proširenje, da biste blokirali neku odluku, trebalo bi da imate najmanje četiri države koje čine više od 35 odsto stanovništva EU, što je mnogo teže za blokiranje bilo kakve odluke i naravno onemogućava ovu situaciju da jedna država iz ličnih interesa blokira ceo proces odlučivanja“, navodi naš sagovornik.

Sa druge strane, upozorava da bi takvo rešenje bilo rizik, posebno kada je reč o evrointegracijama Kosova.

„U toj situaciji ako bi glasale zemlje koje imaju veću demografsku i političku moć, na primer Francuska i Nemačka koje priznaju Kosovo, mogle bi lakše da se donose sve odluke koje se tiču Kosova i potencijalnog pristupanja Kosova kao nezavisne zemlje iz ugla Evropske unije. To ne bi moglo tek tako lako da se blokira, jer bi onda ova kvalifikovana većina verovatno uvek bila na strani zemalja koje podržavaju Kosovo“, ukazao je Kostić.

Iz svega zaključuje da bi za odluke koje su u skladu sa nacionalnim interesom Srbije, kao što je pristupanje Evropskoj uniji, prelazak na kvalifikovanu većinu bio bolji i lakše bi podržao samu integraciju zemlje u EU, ali bi, kada je reč o Kosovu i drugim pitanjima od nacionalnog interesa koji možda nisu u korist Srbije, to otvorilo dodatne probleme.

„Kvalifikovana većina bi omogućila da one zemlje koje su do sada štitile srpski interes kroz nepriznavanje Kosova, mogu da budu preglasane i ne bi imale pravo da stave veto. Situacija nije tako jednostavna, zato i postoji velika dilema oko samih reformi, da li su one potrebne i na koji način će dovesti do kojih poslednice“, kazao je Kostić. 

Bolja pozicija Kosova, ali ne i automatsko priznanje

Analitičar iz Skoplja Petar Arsovski ocenio je da je inicijativa da se pojedine odluke u EU donose kvalifikovanom većinom umesto konsenzusom uglavnom usredsređena na ubrzanje procesa proširenja, ali i da bi mogla oslabiti zaštitu koju Beograd ima od strane pet zemalja koje ne priznaju Kosovo, iako neće automatski značiti rešavanje njegovog konačnog statusa.

„Neke odluke u međunarodnoj politici mogle bi da budu brže donete, na efikasnijoj trasi, ali ne sve, jer se inicijativa i ne odnosi na sve odluke“, rekao je Arsovski za Kosovo onlajn.

Dodao je da je u ovom trenutku inicijativa fokusirana na to da se ubrza proces proširenja.

„To znači otvaranje klastera, otvaranje pojedinačnih poglavlja, uklanjanje nekih blokada po individualnim vetima zemalja članica, ali to ne menja princip članstva. A, na kraju procesa pregovaranja postoji i proces učlanjenja zemlje u Evropsku uniju koji je različit za mnoge zemlje članice u Evropskoj uniji. Negde se čak traži i referendum. Tako da bi ovo ubrzalo međukorak, ali neće ukloniti konačnu branu za punopravno članstvo“, naveo je Arsovski.

Ipak, Arsovski smatra da će oduzimanje potpunog veta, odnosno potpunog konsenzusa, oslabiti političku zaštitu Beograda od strane pet zemalja koje ne priznaju Kosovo, ali da ne znači automatski članstvo i priznanje Kosova.

„Na primer, Španija i Rumunija su deo inicijative, a ne priznaju Kosovo. Znači, zemlje članice prave granicu između svoje političke pozicije prema Kosovu i inicijative za lakše odlučivanje. Da, napraviće bolju klimu i legitimisati Kosovo na izvestan način, ali ne znači konačno priznanje i rešavanje konačnog statusa, već će ipak sačekati nekakve pregovore između Beograda i Prištine“, zaključuje Arsovski.