Zasedanje Generalne Skupštine UN: Kosovo (i Metohija) između prava i političke prakse

Piše za Kosovo onlajn: Željko Šajn, specijalni izveštač iz Njujorka

Dok se u sedištu Ujedinjenih nacija održava 81. zasedanje Generalne skupštine, Njujork je ponovo mesto na kojem se susreću međunarodno pravo i svakodnevna diplomatska praksa. Tokom Generalne debate ovde se okupljaju predstavnici 193 države članice, dok se paralelno sa zvaničnim programom održavaju brojni bilateralni susreti, prijemi i politički događaji. Upravo u tom prostoru između formalnog rada Organizacije i diplomatije na marginama otvara se i pitanje načina na koji se u Njujorku tretira Kosovo i Metohija.

Generalnu skupštinu čine države članice Ujedinjenih nacija, čiji predstavnici učestvuju u njenom radu u skladu sa pravilima o akreditaciji i proceduri. Pored njih, određene države nečlanice, međunarodne organizacije i drugi akteri mogu učestvovati u pojedinim aktivnostima na osnovu posebno utvrđenog statusa ili poziva. Status stalnog posmatrača, na primer, nije izričito predviđen Poveljom UN, već je nastao praksom Organizacije.

Kosovo nije članica Ujedinjenih nacija, niti ima status stalnog posmatrača u Generalnoj skupštini. Predstavnik Prištine zato nema položaj predstavnika države članice u Generalnoj skupštini, niti prava koja proizlaze iz članstva. To, međutim, samo po sebi ne sprečava političke kontakte sa predstavnicima država članica. Države samostalno odlučuju sa kim će razgovarati i kakve će diplomatske odnose održavati.

Zato eventualni susret Albina Kurtija sa predstavnicima Hrvatske, Severne Makedonije ili neke druge države članice treba posmatrati u okviru bilateralne diplomatije. Takav razgovor može imati politički značaj za učesnike, ali ne predstavlja odluku Ujedinjenih nacija o statusu Kosova i Metohije. On Prištini ne daje mesto u Generalnoj skupštini, pravo glasa niti menja broj članica Organizacije.

Upravo zbog toga treba razlikovati formalni rad UN od aktivnosti koje se odvijaju „na marginama“ zasedanja. Taj izraz obuhvata veliki broj bilateralnih sastanaka, prijema i drugih događaja i sam po sebi ne predstavlja posebnu kategoriju članstva ili međunarodnog statusa. Činjenica da se neki susret održava u vreme Generalne skupštine ili u prostoru povezanom sa UN ne znači da njegovi učesnici time dobijaju isti institucionalni položaj kao delegacije država članica.

Ovakva pitanja nisu samo teorijska. Još 2015. godine u sistemu UN vođena je rasprava o prisustvu predstavnika Kosova na jednom događaju u sedištu Organizacije. U zvaničnom zapisniku navedeno je da je događaj održan na marginama Generalne debate, dok je istovremeno ukazano na obavezu organizatora i zemlje domaćina da poštuju relevantna pravila i praksu UN. Taj slučaj pokazuje da održavanje događaja na marginama Generalne debate samo po sebi ne znači izuzimanje od pravila i prakse Ujedinjenih nacija.

Pravni okvir članstva posebno je jasan. Član 4 Povelje UN predviđa da prijem novih članica vrši Generalna skupština na osnovu preporuke Saveta bezbednosti. Članstvo se, dakle, ne stiče bilateralnim priznanjem, političkim susretom ili prisustvom na diplomatskom događaju, već kroz proceduru predviđenu Poveljom i odluke nadležnih organa Ujedinjenih nacija.

Zbog toga priznanje Kosova od strane pojedinih država i njegovo članstvo u UN predstavljaju dve različite kategorije. Priznanje je odluka pojedinačne države i uređuje njene odnose sa Prištinom, dok je članstvo u Ujedinjenim nacijama multilateralni institucionalni status. Jedno ne proizvodi automatski drugo.

U slučaju Kosova i Metohije dodatnu težinu ima Rezolucija 1244 Saveta bezbednosti iz 1999. godine. Tom rezolucijom, donetom na osnovu Poglavlja VII Povelje, uspostavljeni su međunarodno civilno i bezbednosno prisustvo na Kosovu i Metohiji i mandat UNMIK-a. Savet bezbednosti je u njenoj preambuli potvrdio posvećenost suverenitetu i teritorijalnom integritetu tadašnje Savezne Republike Jugoslavije, uz predviđanje suštinske autonomije i značajne samouprave za Kosovo.

Rezolucija 1244 ostaje deo pravnog okvira UN koji se odnosi na Kosovo i Metohiju. Ujedinjene nacije i dalje održavaju UNMIK i o njegovom mandatu periodično raspravljaju u Savetu bezbednosti, što potvrđuje da pitanje Kosova i Metohije i dalje ostaje u okviru sistema Ujedinjenih nacija.

Zbog toga se status Kosova i Metohije u UN ne može određivati samo brojem država koje ga bilateralno priznaju. Politička realnost može da se menja, kao i broj država koje imaju određeni stav prema Prištini, ali institucionalni status u Ujedinjenim nacijama proizlazi iz pravila Organizacije i odluka njenih nadležnih organa.

To se vidi i u samom simboličkom prostoru sedišta UN. Među zastavama država članica nalazi se zastava Republike Srbije, dok Kosovo nije među 193 države članice. Istovremeno, predstavnici Prištine mogu tokom Generalne debate održavati političke kontakte sa predstavnicima država koje su ga priznale. Te dve činjenice nisu pravno iste prirode i upravo zato mogu postojati istovremeno.

Dok se u sali Generalne skupštine primenjuju pravila koja određuju sastav delegacija, akreditacije i pravo glasa, na marginama se odvija široka diplomatska aktivnost u kojoj države razgovaraju sa različitim političkim akterima, bez obzira na njihov institucionalni status u UN. Takvi kontakti mogu biti politički značajni, ali sami po sebi ne menjaju sastav Generalne skupštine.

Ako je obnova poverenja u multilateralizam jedan od ciljeva 81. zasedanja, onda je važno da se ove dve ravni ne mešaju. Politički kontakt može imati značaj, ali ne menja sam po sebi institucionalni status. 

U tom smislu, slika Njujorka tokom 81. zasedanja govori dovoljno jasno: u Generalnoj skupštini sede predstavnici 193 države članice, a među njihovim zastavama nalazi se i zastava Srbije. Na marginama se istovremeno vode razgovori sa različitim političkim akterima, uključujući i predstavnike Prištine. Ta dva nivoa mogu postojati istovremeno, ali ne predstavljaju isti institucionalni status. Upravo tu granicu određuju Povelja Ujedinjenih nacija i odluke njihovih nadležnih organa.